На пути к «двуглавой власти»

Через пару дней жизнь Иркутска и всего региона может измениться кардинальным образом. Самая «жаркая» политическая тема этой зимы — сити-менеджмент в Иркутске. Комментарии сторонников и противников, оценки и прогнозы экспертов — все в нашем обзоре.

Предыстория: заплутавшее МСУ

В России сити-менеджмент появился в 2003 году со вступлением в силу новой редакции закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ». Статья 36 этого закона предполагает, что глава муниципального образования избирается из состава думы и автоматически становится ее председателем. За ним закрепляются представительские и политические функции. А «на хозяйство садится», то есть руководит местной администрацией управленец-профессионал, с которым по итогам конкурсного отбора мэр заключает контракт.

Первые годы муниципалитеты внедряли новую схему построения власти неохотно, но к 2006 году сити-менеджмент «приняли» в четырех тысячах российских населенных пунктах, к 2009 году число «обращенных» составляло уже девять тысяч. По официальным данным Минрегионразвития, сейчас такая схема управления городом действует в 61 региональной столице. Примеры находятся недалеко от нас: сити-менеджмент уже действует в Чите и Улан-Удэ.

У Иркутской области с системой сити-менеджмента отношения сложились весьма непростые. Ее «премьера» произошла в 2006 году в Усолье-Сибирском. В 2010 за ним последовал АМО, в 2011 — Братск. Во всех трех населенных пунктах разделение властей производили в срочном и экстренном порядке, а потом точно в таком же авральном режиме восстанавливали прямые выборы.

Самый яркий пример из перечисленных — Усолье-Сибирское, где сити-менеджер Евгений Кустос (до этого дважды бывший мэром, но в последней предвыборной гонке проигравший) был арестован по подозрению в покушении на убийство буквально через пару месяцев после вступления в новую должность.

В Братске ситуация и вовсе вылилась в курьез. Избранный из состава думы мэр Константин Климов долгое время находился в состоянии вялотекущего конфликта с сити-менеджером Еленой Гольцварт. После чего выбранный из состава думы мэр стал ярым противником всей системы сити-менеджмента и сторонником прямых выборов.

Весной этого года вновь начался бум обсуждения целесообразности института сити-менеджмента. Члены партии «Единая Россия» подготовили законопроект о кардинальной реформе МСУ и внесли его на рассмотрение в Государственную думу. Инициатива единороссов предполагала полную ликвидацию прямых выборов мэров, а также выборов местных дум в городах с внутрирайонным делением (для нашего региона это Иркутск и Братск). Городские думы собирались формировать из числа депутатов дум округов. Мэр также должен был избираться из числа депутатов, а истинного главу исполнительной власти (сити-менеджера) определяла бы специальная конкурсная комиссия, формируемая на 50% из депутатов городской думы и еще на 50% — из делегатов губернатора региона. Вопрос посчитали крайне важным, поэтому регионам предложили подготовить отзыв на законопроект.

9 апреля 2014 года на заседании комитета по законодательству о государственном строительстве и местном самоуправлении под председательством Бориса Алексеева решено дать положительный отзыв на законопроект о реформе МСУ. 26 мая 2014 года в Иванове прошло заседание совета при президенте РФ по развитию местного самоуправления. В заседании принимал участие и губернатор Иркутской области Сергей Ерощенко.

Вернувшись домой, глава региона «повернул» заплутавшее иркутское МСУ в сторону прямых выборов. 30 мая 2014 года Законодательное собрание сразу в двух чтениях одобрило новый закон «Об отдельных вопросах формирования органов местного самоуправления муниципальных образований Иркутской области». Суть его, несмотря на длинное название, оказалась проста — все мэры и депутаты в Иркутской области будут избираться только на прямых выборах.

За: разделяй и властвуй!

27 ноября 2014 года в рамках заседания фракции «Единая Россия» думы Иркутска прозвучал вопрос о введении в областном центре института сити-менеджмента. Председатель фракции, главный врач Ивано-Матренинской детской клинической больницы Владимир Новожилов обосновал необходимость такой системы в Иркутске тяжелым экономическим положением, которое вот-вот наступит из-за введенных санкций и «плавающего» валютного курса. Бюджет на грядущие три года сложился дефицитный, поэтому городу необходим грамотный и хозяйственный управленец. Профессионал. По словам Новожилова, действующая иркутская власть с такой важной миссией не справится.

Кроме того, доктор Новожилов посетовал на то, что нынешняя система власти не позволяет депутатам «в полной мере осуществлять контроль за деятельностью администрации города и ее должностных лиц». Есть и еще один «козырной туз» — это экономия средств для проведения выборов мэра. Владимира Новожилова поддержали 26 из 35 депутатов этого созыва, то есть, все члены фракции «Единой России».

Зампредседателя думы Александр Ханхалаев заметил, что сити-менеджмент — «нормальная практика», в пример эффективности — соседи из столицы Бурятии. В конце этого заседания думцы договорились обратиться с такой инициативой к своим коллегам по партии регионального уровня. Очень скоро выбор пал на двукратного экс-председателя думы Иркутска, а ныне председателя комитета по здравоохранению и социальной политике Законодательного собрания Иркутской области Андрея Лабыгина.

Бывшие коллеги 3 декабря высказали Андрею Николаевичу свои доводы, уже на следующий день законопроект был готов и внесен в региональный парламент. Официально документ называется "О внесении изменений в статью 3 Закона «Об отдельных вопросах формирования органов местного самоуправления муниципальных образований Иркутской области». В разговоре с корреспондентом IRK.ru автор законопроекта подчеркнул, что разделение властей позволит повысить эффективность исполнения полномочий муниципальной властью.

Суть предложений Андрея Лабыгина основана на все той же 36 статье федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления». Власть в городе разделяется между двумя руководителями: мэр (он же глава муниципального образования) и сити-менеджер, иными словами — глава администрации. Первый избирается из числа депутатов, второй назначается компетентной конкурсной комиссией. Лабыгин предлагает назвать их «стратег» и «тактик».

— То есть, стратег — политик и аналитик, а тактик — технарь, хозяйственник, — рассказал IRK. ru депутат. — Можно привести еще одно сравнение: мэр — это глава совета директоров крупного ОАО, сити-менеджер — это генеральный директор, подотчетный такому совету. Это человек, который с утра до ночи, невзирая на политические обстоятельства, занимается хозяйством: выполняет программы, принятые в думе, отчитывается перед ней. Выгодно ли ему это с точки зрения предстоящих выборов или невыгодно. Ведь не секрет, что сегодня мэр часто идет на популистские заявления или даже действия. Это понятно: ему в следующем году избираться. Но с точки зрения экономики такой выбор не всегда идеален.

Формируется такая власть в несколько этапов: народ голосует за думу, затем депутаты из своего числа выбирают мэра. Часть думцев также делегируют в комиссию для проведения конкурса на замещение должности сити-менеджера. Вторую половину комиссии составляют представители губернатора области.

Создатель законопроекта обещает: сверхъестественных требований к наемному главе никто предъявлять не будет, только «адекватные, которыми должен обладать руководитель крупного города». По мнению Андрея Лабыгина, образ будущего руководителя администрации содержит следующие характеристики: холодная голова, горячее сердце и чистые руки. Совсем как у эталонного чекиста всех времен — Железного Феликса. Впрочем, главное — это опыт хозяйственника.

В своей теории Андрей Лабыгин видит еще один «плюс»: институт сити-менеджмента — это панацея от «протестного» голосования. То есть, когда избиратель просто из чувства протеста «садит» в кресло мэра не того кандидата, на которого делались ставки. На этот счет у Андрея Николаевича есть поговорка: «назло бабушке я уши отморожу». Есть и пример такого «избирательского бунта» — и он до сих определяет жизнь города. Как справедливо заметил Лабыгин: хорошо, что нам достался Кондрашов, который «легко и быстро всему научился». В следующий раз, как опасаются представители «Единой России», капризная фортуна может улыбнуться менее удобному и сговорчивому претенденту.

Неожиданно в поддержку инициативы единороссов высказались и представители партии ЛДПР. Сначала свое «да» законопроекту сказал либерал-демократ Андрей Луговой, через несколько дней коллег поддержал руководитель фракции ЛДПР в Законодательном собрании Олег Кузнецов. По его словам, сити-менеджмент — это дорога к более «современному Иркутску».

Андрей Лабыгин видит в такой поддержке своей инициативы дополнительный стимул. Если уж поддержали представители ЛДПР, с которыми по принципиальным вопросам у «Единой России» вечные разногласия, то будущее за предложенным законопроектом все же есть.

Против: грабли, снова мы

Но и противников у законопроекта, понятно, оказалось немало. Андрей Лабыгин заявил, что в первую очередь его инициатива вызовет бурю возмущения в среде политологов и политтехнологов. Как уточнил Андрей Николаевич, у тех, кто привык на выборах делать деньги, продавать места и голоса. Они, мол, при таком раскладе остаются не у дел и без хорошей «кормушки».

5 декабря в Иркутске был создан специальный гражданский комитет, выступающий против введения сити-менеджмента в столице Приангарья. Его основатели, политологи Алексей Петров и Сергей Беспалов, считают введение сити-менеджмента в Иркутске ничем иным как сокрушительным ударом по демократии, который в конечном счете приведет к ее «убийству» и на муниципальном, и на государственном уровне. Для Иркутской области, которая еще до конца не оправилась от последствий сити-менеджмента в Братске и Усолье, такая инициатива губительна. Зачем толкать и столицу региона в эту же западню? Ведь это все равно, что станцевать чечетку на граблях.

— Это невероятно вредная идея, — говорит член гражданского комитета, член избирательной комиссии Иркутской области и «справедливоросс» Павел Деранжулин. — Этот институт в Иркутской области давно себя дискредитировал. Актуальный сегодня вопрос, который нужно задать каждому иркутянину, — в чьих интересах действуют сторонники введения сити-менеджмента в Иркутске?

Участники гражданского комитета уверены: «менеджерская» инициатива — это операция по спецзаказу свыше. А значит, достучаться до самых «верхов» — единственный вариант борьбы. 10 декабря сторонники Петрова и Беспалова оформили открытое письмо в адрес Владимира Путина, Дмитрия Медведева, Сергея Нарышкина. Копия документа ушла и на имя председателя Законодательного собрания Иркутской области Людмилы Берлиной. «Иркутск может и сам выбирать себе мэра», — говорится в заключение письма. Свои подписи под обращением уже поставили больше тысячи человек.

— Мы создали по всей стране практически 500 партий, и на государственном уровне говорят о «честных выборах», при этом «единороссы» предлагают их отменить, — высказалась об инициативе коллеги депутат Законодательного собрания, председатель регионального отделения КПРФ и член гражданского комитета Ольга Носенко. — Зачем тогда все эти партии и эти заявления, кому они нужны? Одобрение инициативы станет непоправимой политической ошибкой. Давайте вспомним наши города, где уже был сити-менеджмент: потребовалась уйма времени, чтобы жизнь там вошла в нормальное русло. Много времени и денег. Инициаторы говорят: экономия на выборах, да не там нужно деньги считать, уважаемые!

На петиции в адрес высоких государственных чинов члены комитета ограничиваться не намерены. Алексей Петров сообщил IRK.ru, что до 23 декабря подписи собирают и под бумажным вариантом обращения, их планируют представить на сессии Законодательного собрания.

Виктор Кондрашов и две буквы

Еще один примечательный момент всей этой истории — реакция на нее действующего мэра Иркутска Виктора Кондрашова. Емко описать позицию градоначальника можно всего парой слов: между двух огней. Так новообращенный член партии «Единая Россия» Виктор Иванович участвовал в том самом «историческом» заседании фракции своих однопартийцев из городской думы. Обвинения и сомнения в собственных силах ему пришлось выслушать, как говорится, «в лоб». Дальше начались самые настоящие «политтехнические чудеса»: с разницей всего в несколько часов пресс-релизы о происходящем на заседании фракции выложили на официальных сайтах администрации и думы.

Тексты их были фактически идентичны: с дословными цитатами Владимира Новожилова и Александра Ханхалаева, но с одной крошечной разницей — частицей «не» перед глаголом «поддержал». Пресс-служба администрации написала, что их шеф инициативу НЕ поддержал, а в релизе думы написано — поддержал. И безо всяких «не». Кто из них написал правду, а кто описался — намеренно или невольно — непонятно до сих пор. Позже глава города объяснил свою позицию более пространно. Он назвал инициативу введения сити-менеджмента в Иркутске «содержанием без формы». То есть, по мнению Виктора Ивановича, идея вообще-то неплохая, но недоработанная. Мэр назвал сити-менеджмент действенной практикой, но призвал не забывать «об ответственности перед населением, которое избрало нынешних мэра и депутатов».

Между тем, мэр Иркутска Виктор Кондрашов занял 17-е место в ноябрьском рейтинге мэров. Для сравнения: сити-менеджер Улан-Удэ Евгений Пронькинов только на 61 месте.

Председатель общественной палаты Иркутска Сергей Шишкин отметил, что введение сити-менеджмента именно в 2015 году — «человечное» решение по отношению к действующему градоначальнику. В марте будущего года у него заканчивается срок полномочий.

Глас народа: сезон жарких обсуждений открыт

Естественно, что эта тема не обошла стороной и общественность. Рядовые жители выражают несогласие с нововведением. Доводы и эпитеты в адрес инициаторов разнообразные. Правда, официальные сводки утверждают, что «за» почти все. Как сообщила пресс-служба городской думы, инициативу поддержали студенты. В пользу сити-менеджмента высказались и пенсионеры. Политолог Игорь Коморников, в отличие от большинства своих коллег, поддержал идею сити-менеджмента. По его мнению, при таком устройстве муниципальной власти возрастает роль в управлении городом депутатов. А они «ближе к народу, к земле», чем любой, даже выбранный всенародно градоначальник. Да и сами «прямые» выборы давно превратились в иллюзию.

— Самое главное в том, что народ почувствует себя так, будто его лишают очередного права, — возражает политолог Максим Зимин. — Он чувствует себя ущемленным, это и порождает протест. Среди населения эта мера непопулярна.

Но в качестве основного «народного голоса» выступили общественные палаты Иркутска и Иркутской области. Специальный общественный совет, посвященный резонансному вопросу, прошел в Иркутске в день Конституции РФ 12 декабря. Символично. В ход пошли все аргументы: от тезисов дореволюционного политолога Льва Велихова до цитат из послания президента Федеральному собранию. Председатель областной общественной палаты Игорь Бычков поддержал законопроект. По его мнению, традиция выбирать всех и вся пришла к нам из оголтелых 90-х годов: тогда даже директоров фабрик и предприятий выбирали. Примеры истории показали — до добра такая инициатива не доводит.

Неожиданно для многих на стороне реформаторов оказался и Сергей Шишкин — еще в апреле этого года он рьяно отстаивал противоположную точку зрения. Смену настроений Сергей Иванович объяснил тем, что сейчас «самое время для новшеств».

— Система управления городом должна быть более-менее адекватной той экономической системе, положению, которое сложилось на сегодняшний момент, — отметил заслуженный юрист. — В различные исторические эпохи управление городом строилось по-разному, и это нормально.

По мнению Шишкина, обвинения в антидемократичности сити-менеджмента беспочвенны. Достаточно вспомнить Америку — там демократия чиста, как слеза Обамы, а при этом 90% населенных пунктов управляются наемным главой.

Член общественной палаты Иркутска и предприниматель Юрий Коренев не стал скрывать, что поддержит предложение о сити-менеджменте из чисто практических соображений. По его мнению, новая система позволит исключить «перетягивание одеяла» между думой и администрацией — сейчас в Иркутске именно такая ситуация, из-за нее страдают многие горожане. Однако серьезно пошатнуть город сможет и конфликт между сити-менеджером и мэром — вот, где главная опасность. Если обещанный Лабыгиным «тандем» начнет выяснять отношения, то последствия их «войны» напрямую отразятся на горожанах. Возможность такого сценария отлично продемонстрировал Братск.

По другую сторону барьера оказался член общественной палаты Иркутска Олег Яценко. Он отметил, что только стабильность в политической жизни может дать Иркутску экономическое процветание. Супермен в виде сити-менеджера не поможет тем более, когда стабильность будет зависеть «от политических игр 35 депутатов».

Собравшиеся нашли в законопроекте еще ряд недоработок: например, неясно, как расторгать контракт с сити-менеджером, если возникнет необходимость. Практика сити-менеджмента в России показала, что часто город годами не может избавиться от своего нанятого главы, и суды следуют за судами.

Общий итог этого символичного заседания все же получился таков: сторонников перемен оказалось гораздо больше, чем противников. В заключительном слове Сергей Шишкин попросил не забывать о представителях общественности при разработке изменений в уставе думы и проекта контракта с сити-менеджером, оценивать опыт «неудачников» в сити-менеджменте. Как отметил Сергей Шишкин, закрывая совет, они открывают «сезон обсуждений». Только, вероятнее всего, обсуждать придется уже не законопроект, а принятый закон и способы его корректировки.

Послесловие: постой, паровоз…

Однако, несмотря на протесты общественников, события по «внедрению» идеи сити-менеджмента в Иркутске развиваются стремительно. Сити-менеджменту в Иркутске устроили развернутую PR-компанию — не хуже, чем у звезд шоу-бизнеса. Депутаты городской думы во главе с Александром Ханахалаевым проводят специальные встречи со студентами. В качестве приглашенного «эксперта» по сити-менеджменту Иркутск посетил даже мэр соседнего Улан-Удэ Александр Голков.

Пока представители думы занимались просветительством и просвещались сами, в Законодательном собрании проект закона продвигался вперед семимильными шагами. По регламенту регионального парламента, законопроект должен оставаться без движения месяц. Лишь по истечении этого срока, инициатива поступает на рассмотрение в профильный комитет, оттуда, при необходимости — на коллегию и лишь затем включается в повестку сессии. И, если проект Андрея Лабыгина поступил в парламент 4 декабря, то и рассмотрению он подлежит не раньше начала января 2015 года. В Законодательном собрании эту длительную процедуру посчитали возможным ускорить.

15 декабря состоялось заседание комитета по законодательству в сфере градостроительства и местного самоуправления, где принято решение о включении законопроекта в повестку сессии 24 декабря. Причем, завершить работу над столь важным законопроектом планируется на той же самой сессии: комитет рекомендовал рассмотреть его сразу в двух чтениях во время одного заседания. На все возражения несогласных председатель комитета Борис Алексеев заметил, что возможно рассмотрение инициативы и до окончания 30-дневного срока. Для этого нужно только провести законопроект через рассмотрение коллегии Законодательного собрания. Как заключил Алексеев, у коллегии такое право есть, и она им воспользуется. В положительном решении коллегии сомнений мало, как и в том, что законопроект примут.

По подсчетам Андрея Лабыгина, закон вступит в силу 5—6 января 2015 года. Затем начнутся обсуждения по внесению изменений в устав города: публичные слушания, согласование в юстиции. Все должно завершиться к 14 марта 2015 года. Это «дата икс» — день, когда у Виктора Кондрашова истекает срок полномочий мэра.

Однозначно и беспрекословно объявить революционный законопроект Лабыгина новым «мировым злом» пока невозможно, в теории институт сити-менеджера действительно имеет ряд плюсов. Станет ли реформа МСУ Иркутска подарком под елочку всем жителям города или фатальной ошибкой, покажет лишь время. Ясно лишь одно: с нового года жизнь Иркутска будет развиваться по совершенно новому пути.

Надежда Гусевская, IRK.ru